Назначенному приамурским генерал-губернатором барону А.Н. Корфу (см. рис. 2.3 - 2.4)  поручалось в течение трех лет не только ознакомиться с краем, но и представить предложения по его административному устройству и хозяйственному развитию.

Рис. 2.3. Генерал-губернатор Барон Корф Андрей Николаевич.

Для выполнения столь сложной задачи Корф решил собрать в Хабаровке съезд высших местных чиновников и так называемых "сведущих людей". Основной целью съезда должна была стать выработка программы освоения Дальнего Востока с утверждением ее на высшем уровне. Это позволило бы придать дальневосточной политике определенную преемственность, что было совершенно необходимо в условиях межведомственных противоречий, раздиравших местное управление при частой смене министров и глав местной администрации. В этом отношении Корф продолжил инициативу восточносибирского генерал-губернатора, еще в 1882 г. ходатайствовавшего перед царем об определении пятилетнего плана развития Восточной Сибири. Но тогда этот проект натолкнулся на противодействие министерств, и прежде всего Министерства финансов.

Рис. 2.4. Дом генерал губернатора

Корф надеялся, что ему на этот раз удастся опереться на поддержку министра внутренних дел Д.А. Толстого и командующего Императорской главной квартиры О.Б. Рихтера. С последним его связывала не только совместная служба в гвардии, но и учеба в Пажеском корпусе. Накануне коронации, 26 марта 1883 г., Рихтер обратился к Александру III с запиской о необходимых реформах, в числе которых предусматривалась и децентрализация местного управления. "Поpа прийти к убеждению, - писал Рихтер, - что при громадном пространстве, на которое широко раскинулась Россия, при разнообразных климатических, этнографических и топографических условиях нельзя страною управлять (administer) из Петербурга. Как правительственный центр, Петербург может и должен только направлять (gouverner), т. е., ясно поставив цель (правительственную программу), указать ее тем административным большим единицам, которым он вверит управление известной части, предоставляя им идти к ней ближайшим (разумеется неодинаковым) путем". Это повлекло бы за собой ограничение полномочий центральных органов власти и предоставило генерал-губернаторам широкую самостоятельность в определении и реализации региональных программ развития. Основная задача, полагал Рихтер, состоит в том, "чтобы верно сгруппировать административные центры, т.е. составить их из возможно однородных частей" В помощь генерал-губернаторам создавались бы "советы из местной дворянской интеллигенции", которые своими познаниями могли содействовать власти в деле изучения края и управления им. Корф, прибывший на мало ему знакомый Дальний Восток, очевидно, стремился придерживаться подобных правил. Именно Рихтеру он одному из первых сообщил о своем намерении пригласить для совещания "губернаторов и лиц, хорошо знающих край, его нужды". В телеграмме Рихтеру 18 января 1885 г. Корф высказал и некоторые опасения по поводу своей инициативы, зная негативное отношение царя ко всякого рода представительным учреждениям: "Боюсь газеты перетолкуют, предупреждаю во избежание недоразумений. Телеграфируй впечатление". Примечательно и то, что о результатах I Хабаровского съезда Корф сообщил Рихтеру в первую очередь, на день раньше, чем министру внутренних дел.

Рис. 2.5. Здание управы  г. Хабаровск

Хабаровские съезды,  всего их было всего четыре - 1885, 1886, 1892 и 1903 гг., имели безусловно совещательное значение (см. рис. 2.5). На них, наряду с чиновниками, приглашались крупные местные промышленники, купцы, агрономы и т. д. Ход заседаний подробно освещался прессой. Корф специально разъяснил участникам съездов, что они "не выборные, а избранные мною, не решители судеб края, а те люди дела и жизни, которых я прошу высказывать свои взгляды и убеждения", предоставив себе самому "выбрать из слышанного от вас и применить к делу, что возможно". Обращаясь к собравшимся на первый, а затем и на второй съезд, он неоднократно повторял, что "один в поле не воин" и прямо просил : "Господа, помогите мне, дайте мне узнать край, его нужды и тем самым дайте мне возможность сказать Государю с полным убеждением в безошибочности моих взглядов: "вот, Государь, что нужно твоей далекой окраине".

I Хабаровский съезд проходил с 15 по 24 января 1885 г., а II - с 20 января по 11 февраля 1886 г. Для их работы была подготовлена программа, которая ставила три основные задачи: "1) Какие цели наметить для управления краем; 2) На какие средства достигать поставленных целей и 3) Какими способами добиться развития экономических сил края, для достижения поставленных целей".

Наиболее важные вопросы, касающиеся политического и административного устройства края, рассматривались на закрытых заседаниях, куда допускались только высшие представители местной администрации. Основные дискуссии развернулись вокруг определения дальнейшей судьбы Приморской области. Приморский губернатор И.Г. Баранов соглашался лишь на выделение из состава области острова Сахалина. На Камчатке, считал он, можно было бы установить особое правление, подчиненное приморскому губернатору. Корф же настаивал на образовании отдельной Камчатской области. В ходе этой полемики Баранов утверждал, что Камчатка и все северное побережье не представляют какого-либо затруднения в управлении, так как являются малонаселенной пустыней, "которую мы сохраняем не ради пользы, которую она приносит, но из-за point d'honner".

Однако большинство участников закрытого заседания поддержало Корфа и предложило оставить Приморскую область лишь в объеме Уссурийского края и образовать новую Камчатскую область с центром во Владивостоке. Кроме того, предусматривалось соединить в одном лице должности камчатского губернатора и Главного командира портов Восточного океана. Баранов решительно на это не соглашался и подал особое мнение, в котором отстаивал идею единства управления всем морским побережьем. Будучи сам моряком, приморский губернатор ревностно отстаивал интересы своего ведомства. Он продолжал также убеждать в практической бесполезности тратить средства на освоение северных округов. "Вообще, прежде решения вопроса о создании отдельного губернатора Камчатки, - заключал Баранов, - нужно решить, стоит ли игра свеч".

Морское министерство и на этот раз попыталось вмешаться и оказало давление на Корфа. Шестаков писал ему 16 октября 1885 г. о том, что Тихоокеанский флот еще очень слаб и требует значительных затрат. "Но с переходом власти и ответственности в другие руки, - особо отмечалось в письме, - оно [Морское министерство] уже не имеет причин идти прежним путем и должно, напротив, стремиться к сокращению средств...". Шестаков прямо ставил вопрос о развитии флота в зависимость от того, какое положение займет на Дальнем Востоке представитель Морского министерства - командир Владивостокского порта. Более того, он требовал, "чтобы независимость морского владения была обеспечена от вторжения других ведомств". Корф вынужден был пообещать вернуться к обсуждению этого вопроса во время своего визита в Петербург.

Обсуждение проблем административно-территориального деления Дальнего Востока неожиданно вызвало оживленную полемику вообще о сущности губернаторской власти. Профессор государственного права В.В. Ивановский, посвятивший специальное исследование административному устройству окраин, заметил, что власть губернаторов там уже, нежели в центральных губерниях, так как ограничена властью генерал-губернатора. Например, непосредственные сношения губернаторов с министерствами допускаются в очень редких случаях. Но, с другой стороны, на окраинах губернаторы не стеснены в своих действиях наличием разветвленной системы местных ведомственных учреждений, органов земского и дворянского самоуправления, а также реформированного в 1864 г. суда. Кроме того, на Дальнем Востоке в руках губернатора сосредоточена не только гражданская, но и военная власть. Даже само их определение к должности зависит, кроме МВД, от военных ведомств.

Дальневосточные области отличались и упрощенной структурой органов местного управления. В отличие от сибирских губерний здесь не было создано областных советов. В Амурской области вообще не существовало областных учреждений, а все вопросы управления ведались самим губернатором и его канцелярией. Для всех дальневосточных областей были общими приамурское акцизное управление и амурская контрольная палата; для Амурской и Приморской областей учреждена была одна общая амурская казенная палата; существовала только окружная система судебных учреждений. Военным губернаторам предоставлено было право назначать места для водворения ссыльных, регламентировать режим содержания ссыльно-каторжных и т.п.

При обсуждении вопроса о Забайкальской области Корф высказал сомнение в целесообразности ее присоединения к генерал-губернаторству, так как не сможет уделять ей должного внимания. Но забайкальский губернатор Я.Ф. Барабаш поспешил его успокоить, заявив, что и Иркутск предавал забайкальские интересы "постоянно полнейшему административному забвению". Отдаленность Читы от Хабаровки не может служить помехой, необходимо только расширить прерогативы военного губернатора области. Барабаш попытался провести мысль о том, что генерал-губернатор должен больше доверять губернаторам. Если же генерал-губернатор станет сам вдаваться во все мелочи, то тогда действительно не сможет управлять огромным регионом. Баранов, явно почуяв выгоду, охотно поддержал своего коллегу, заявив, что обширность территории не может служить препятствием для единства власти в одних руках, "так как вся обширная Россия управляется лишь одним лицом - Государем Императором". Генерал-губернатор, по его мнению, есть вторая инстанция после царя, и поэтому он обязан быть руководящей властью, а не исполнительной. Это была региональная трактовка известного монархического принципа, согласно которому царь правит, но не управляет. Данные рассуждения, очевидно, понадобились Баранову для того, чтобы еще раз указать на необоснованность ссылки на размеры Приморской области в качестве причины ее раздела. На следующем закрытом заседании 21 января 1885 г. он попытался развить эту тему, принявшись разъяснять суть взаимоотношений генерал-губернатора и губернаторов. Его позиция в данном вопросе выглядела следующим образом: каждый губернатор, получив от высшей инстанции программу действий, направляет подчиненные ему учреждения к ее исполнению. Однако Корф нашел, что при подобной трактовке губернатор ничем не будет отличаться от генерал-губернатора. Губернаторы явно претендовали на большую самостоятельность, чем это было раньше закреплено законом и административной практикой. Выявленное противоречие являлось отражением сложной управленческой проблемы: следует ли считать губернатора органом надзора или органом исполнения?

В своем выступлении на заседании Корф изложил собственный взгляд на проблему: "... Губернаторы не суть наблюдатели за подчиненными или органами, а они сами исполнители. Губернатор есть хозяин области, который должен сам все знать, сам видеть". Губернатор не может ограничиваться только "направлением и наблюдением", он обязан быть прежде всего исполнителем поручений генерал-губернатора. Поэтому Корф настаивал на том, что губернатор, обязанный постоянно быть в своей области и несущий непосредственную ответственность перед законом за ее состояние, не может иметь физической возможности управлять Приморской областью в нынешнем ее составе.

Хабаровский съезд должен был дать ответ на один из самых важных вопросов региональной политики на Дальнем Востоке "как смотреть на край: как на колонию или как на часть метрополии?". В ответах, представленных съезду, содержатся интересные рассуждения по этому поводу: "Имея в виду, что колония по отношению к метрополии служит ареной или для эксплуатации ее естественных богатств, или местом для сбыта произведений метрополии, составляющих излишек потребления внутри страны, и имеет всегда более или менее самостоятельное от метрополии управление, Амурский край, не говоря уже про Забайкальскую область, не подходит под вышеуказанные условия. Край этот не только не несет никаких материальных выгод для Европейской России, но в настоящее время служит бременем для нее, дабы впоследствии сослужить ей службу и сторицею возвратить все произведенные на него затраты, при условии, если в водах Тихого океана будут сосредоточены морские силы России". Об этом же Корф публично заявил и при открытии II Хабаровского съезда 20 января 1886 г.: "Край наш не колония, которую метрополия желает скорее обобрать и потом бросить. ... Понадобятся деньги и средства - они будут, их дадут. Но для этого нужно знать, на что они требуются". Но это заявление Корфа звучало излишне оптимистично. Государственный совет в 1888 г. вынужден был признать, что за тридцать лет обладания Приамурьем правительство мало, что сделало для него, и эта "часть азиатских наших владений и поныне осталась не более как русскою колониею на Дальнем Востоке, все еще ожидающей своего заселения, разработки обильных естественных своих богатств и насаждения европейской в ней культуры"