Результатом деятельности двух хабаровских съездов стал проект комплексной программы деятельности приамурской администрации, рассчитанной на 8-10 лет, с ежегодным финансированием около 400 тыс. руб. В проекте было особо подчеркнуто, что этот край имеет для империи "исключительно политическое" значение и служит пока лишь "удобным и естественным местом для ссылки на каторгу".

Однако проект программы намечал и меры хозяйственного освоения региона, прежде всего его колонизации. Именно русское население должно было стать надежным оплотом России на Дальнем Востоке, предохранив этот край от нежелательного наплыва китайцев и корейцев. Русское население, прежде всего казачество, повысит обороноспособность края, даст новобранцев для армии, которой будут понятны и близки цели, преследуемые правительством в ее дальневосточной политике. Таким образом, переселенческий вопрос имел в первую очередь политическое значение. Во всеподданнейшем отчете за 1884-1886 гг. Корф высказался по этому поводу с полной определенностью, заявив, что, "если эта дальняя окраина должна принадлежать России, то ее следует заселить русскими, хотя бы это стоило правительству немалых затрат; если же нет, то лучше теперь уступить ее Китаю, потому что отстоять ее от стихийного завоевания многомиллионным соседом одними лишь войсками невозможно...". Для закрепления же в крае русского населения следует разрешить все формы собственности на землю, в том числе и частную.

Развитию промышленности проект программы уделял значительно более скромное место. Основная задача местной администрации сводилась к исследованию и охране природных ресурсов. Для обеспечения прочности границ предлагалось обратить внимание на экономическое, и правовое положение бурят, поставив их в лучшие условия по сравнению с заграничными монголами. Но предусматривалось "касаться всяких административных мер, относящихся до наших забайкальских инородцев, крайне осмотрительно и осторожно". Это касалось также и миссионерской деятельности православной церкви.

Проект программы намечал пути совершенствования местного государственного аппарата. Но предлагаемые меры были, в сущности, традиционными: поиск наиболее оптимального административно-территориального деления региона, усиление власти на местах и улучшение качественных характеристик дальневосточного чиновничества. Предполагалось создать институт участковых крестьянских начальников (аналог земских начальников Европейской России) с приданием им функций мировых судей. Особенно местную высшую власть волновала высокая текучесть управленческих кадров, их низкая профессиональная подготовка. Одна из сибирских газет остроумно заметила, что за Уралом наиболее кочевой элемент не "кочевые инородцы", а чиновники.

Утверждение программы на высшем уровне в Петербурге натолкнулось на противодействие центральных ведомств, и прежде всего Министерства финансов. Оно отвергало программу, по крайней мере, по двум причинам: во-первых, защищая ведомственную независимость, считало, что все преобразования должны совершаться через министерства и, во-вторых, традиционно ссылалось на недостаток средств. С государственно-охранительных позиций против как крупной, так и мелкой частной собственности высказался министр государственных имуществ М.Н. Островский. По его мнению, заселение преследует "специальную цель водворения в известной местности людей, могущих удовлетворять особым видам правительства, тогда как предоставление таковых земель в полную собственность с правом отчуждения отнимет у правительства возможность регулировать заселение края сообразно с предположенными целями".

Обер-прокурор Синода К.П. Победоносцев, в свою очередь, настаивал не только на усилении миссионерской деятельности, но и предлагал, совершенно в противовес взглядам Корфа, создать систему материального поощрения перешедшим в православие, активно бороться с ламаизмом и вообще подвергнуть пересмотру все "инородческое управление" у бурят. Впоследствии, в письме к наследнику престола цесаревичу Николаю Александровичу во время его путешествия по Дальнему Востоку (февраль 1891 г.) Победоносцев порицал отношение Корфа к бурятам: "Он ездит по дацанам, чествует хамбо-ламу (тогда как истинная политика должна клониться к постепенному его принижению), подарил ему канделябры, которые потом явились в Гусино-Озерском дацане в качестве вклада от русского правителя...".

В этом же 1887 г. был отвергнут и проект создания Камчатской области. Основным мотивом, с которым согласились все министры, стало утверждение, высказанное все тем же И.А. Шестаковым: "Сомнительно, чтобы административное заведование пустынным краем, хотя и обширным.., требовало сложной организации управления в проектируемом объеме и оправдывало исчисленный на него расход". Министр финансов И.А. Вышнеградский вообще сомневался: не слишком ли часто меняется административно-территориальное устройство Дальнего Востока и тем самым отягощается казна, "не обеспечивая положительным образом каких-либо новых государственных доходов, из которых могли бы покрываться эти новые расходы". На этот раз решили ограничиться только переносом центра Приморской области из Хабаровки во Владивосток с упразднением в 1888 г. Владивостокского военного губернаторства.

В ответ на упрек Вышнеградского, Корф заметил, что край не настолько отяготителен в финансовом отношении, как это может показаться из росписи доходов и расходов. По его подсчетам, при доходе в 4205000 руб. на Приамурское генерал-губернаторство тратится 10876000 руб. Но из них собственно на нужды края идет лишь 3482000 руб., остальное же идет на общегосударственные затраты по содержанию армии, флота и каторги. Кроме того, одного только золота из региона вывозится более чем на 9 млн. руб. Это, доказывал Корф, приносит огромные выгоды государству, но на развитии Приамурского края отзывается неблагоприятно, подавляюще воздействует на другие отрасли промышленности, отвлекает рабочие руки от земледелия, "а главное - весьма дурно влияет на нравственность крестьянского населения". За счет сборов с промыслов Корфу удалось создать дополнительный капитал в 218 тыс. руб., что позволило несколько улучшить состояние местного управления. Однако Государственный совет, отдавая должное стремлению генерал-губернатора повысить доходность края, тут же упрекнул его в том, что эти деньги не были переданы в государственное казначейство (см. рис. 2.6).

Рис. 2.6. Здание казначейства  г. Хабаровск

На освоение края, усиление его администрации требовались дополнительные средства. В связи с особыми задачами перед местными властями, считал Корф, стояла задача не только управления, но и изучения края и создания в нем, по сути дела, "гражданской жизни". Чтобы привлечь и удержать на службе достойных чиновников, необходимо платить им повышенные оклады жалования, предоставить ряд льгот. Это вызовет, конечно, новый расход казны, но зато, уверял Корф, "прямо или косвенно прибавится то, что теперь идет на чиновников в виде дискредитирующих правительство взяток". Во всеподданнейшем отчете о состоянии Приамурского генерал-губернаторства за 1886-1891 гг. особо подчеркивалось, что край, обещающий в будущем стать доходным, требует сейчас серьезных затрат из государственной казны. Корф предупреждал, что иного пути просто нет: "Если бы мы подобно Америке широко открыли двери иностранцам, то, конечно, развитие Амурского края пошло бы быстрее, нежели идет теперь: но зато эта мера привела бы к тому же к чему пришли Американские Штаты - к отделению края от метрополии". Впрочем, центральное правительство по-прежнему оставалось глухо к доводам местных властей.

Не добившись утверждения программы, а также серьезного увеличения финансирования, Корф попытался расширить права генерал-губернатора в региональном управлении. Уже при назначении на генерал-губернаторский пост ему были предоставлены широкие полномочия. Секретным царским указом 24 октября 1884 г. Корф, по примеру сибирских генерал-губернаторов, получил право предавать военно-полевому суду за преступления "против порядка" и окончательно утверждать даже смертные приговоры, только донося об этом царю. Трехлетнее знакомств с краем привело его к убеждению, что приамурскому генерал-губернатору "должны быть точно намечены лишь те государственные цели, которые должны преследоваться на этой окраине, для осуществления же их необходимо предоставить ему благоразумный простор и нужные средства, при помощи которых только и возможно обстоятельно выработать соответствующие местным потребностям законоположения". При неудовлетворительном состоянии средств коммуникаций сношение с центральными ведомствами оказывалось возможным только 8-9 месяцев в году. Одной из основных причин тридцатилетнего забвения интересов края и неэффективности действий правительства официально признавалось то, что главные нити управления находились в руках министерств, малознакомых со спецификой местных условий. На заседании Государственного совета 19 марта 1888 г. было признано необходимым повысить результативность правительственных действий за счет "возможно широкой передачи местному, ближе к делу стоящему, органу первоначальных функций по устройству Приамурья".

Если казна не может "затрачивать миллионы на край", считал Корф, то нужно хотя бы разрешить использовать его собственные средства. Приамурский генерал-губернатор просил предоставить ему ряд чрезвычайных административных и финансовых полномочий. Прежде всего, Корф настаивал на возможности самостоятельно устанавливать новые налоги и сборы, а также принимать в российское подданство китайцев и корейцев и облагать их податями и повинностями. Для большего единства в действиях местной администрации предлагалось назначения всех должностных лиц в крае производить с согласия генерал-губернатора.

Против этих предложений, нарушавших обычный финансовый порядок, решительно возражал министр финансов. Государственный секретарь А.А. Половцов записал в дневнике о заседании Государственного совета 19 марта 1888 г.: "Вышнеградский восстает против предоставления ген. - губернатору права, принадлежащего верховной власти, ген. - губернатор Корф приводит примеры невероятной проволочки в министерских канцеляриях...". За 1885-1886 гг. приамурский генерал-губернатор внес в различные министерства 23 предложения по экономическому и административному переустройству края. В 1887 г. он сам отправился в Петербург, так как к этому времени ни один из его проектов не был передан из министерств в Государственный совет. Корф жаловался царю, что он не может бесконечно задерживаться в столице, что для его приезда из Хабаровки в Петербург требуется около 2 месяцев и 15 тыс. руб.

Несмотря на сильную оппозицию Министерства финансов, 17 мая 1888 г. приамурскому генерал-губернатору "в виде опыта на 10 лет" были предоставлены чрезвычайные права, значительно усиливавшие его самостоятельность. По истечении десятилетнего срока эти временные полномочия были продлены.

Напряженная работа по выработке программы развития дальневосточного региона, противодействие, постоянно встречаемое в высших правительственных сферах, подорвали силы А.H. Корфа. Ему удалось созвать в 1892 г. еще один съезд в Хабаровке. Новый приамурский генеpал-губеpнатоp С.М. Духовской, отправляя 18 ноябpя 1893 г. труды третьего съезда редактору газеты "Московские ведомости" С.А. Петровскому, писал: "Съезд этот, или правильнее заботы и труды при нем Барона Корфа, можно сказать, и были ближайшею причиною преждевременной его смерти". Несмотря на неудачу с утверждением программы, хабаровские съезды сыграли свою роль, позволили собрать огромный фактический материал, уточнили направление правительственной деятельности в крае, активизировали внимание к нему со стороны российской общественности. В трудах съездов красной нитью проходила мысль о недостатке сообщений и людей. Общеполитические установки самодержавия, по мнению Духовского, становились сдерживающим фактором в освоении региона. Он был даже готов идти на некоторые политические уступки, заявляя в том же письме Петровскому: "Развитие здешнего края могло бы идти быстрее, если бы в основании его не стоял твердо девиз "Россия для русских". Если расставить настежь двери, Сибирь могла бы быстро наполниться американцами, китайцами и другими выходцами со значительными капиталами; русских людей, готовых на переселение и капиталов мало; поэтому приходится терпеть. Но все-таки дело шло бы скорее, если бы в сердце России здешнее положение делалось бы более известным...".