К моменту прихода к власти Петра I и завершения московского периода русской истории система административно-территориального деления сложилась достаточно хаотически. Задачи создания регулярного государства, бюрократического государства требовали упорядочения, в том числе и административно-территориального деления. [9]

Уездная система не устраивала Петра I тем, что, во-первых, уездов было слишком много (к началу его правления уже более 300), а это делало мало управляемой всю систему управления, и, во-вторых, уезды слишком отличались друг от друга численностью и плотностью населения, размерами территории, уровнем доходов, ролью в государстве.

Первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа, которая традиционно датируется 1708 г. Именным указом Петра I было предписано разделить государство на восемь губерний по которым расписывались города. Однако первая губернская реформа 1708-1710 гг. изолировала консилию от местного управления, вывела губернии из-под влияния приказов. Возникла необходимость объединения местного и центрального управления в единую государственную систему. Эта задача была решена с созданием Сената в 1711 году [10].

Тем не менее, при всей прогрессивности и неотложности территориальных преобразований, уже вскоре после создания губерний выявились их коренные недостатки. Прежде всего, бросается в глаза, что, как и в большинстве петровских преобразований, здесь очень заметна военная составляющая. Реформа должна была решить сиюминутные потребности военных действий, способствовать лучшей организации набора в армию. Поэтому губернии первоначально возникли как своего рода военные округа, и лишь впоследствии они переросли уровень военных округов и превратились в гражданскую (точнее говоря, военно-гражданскую) администрацию[2].

Кроме того, если уездов было слишком много, то губерний, наоборот – слишком мало. Это привело к тому, что губернские начальники должны были управлять огромными территориями (Сибирская губерния занимала весь регион Сибири, Казанская – территорию от Волги до Урала, и т.д.) с крайне слабым развитием дорожной сети, что на практике приводило к фактической неуправляемости территорий.

Мероприятия 1719 г. получили общепринятое наименование второй губернской реформы. Губернаторы всех 11 губерний имели теперь реальную власть лишь в губернском городе или одноименной провинции. Круг полномочий воеводы, в свою очередь, увеличился: он приобрел финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие функции. Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистры. Но с 1721 г. магистры подчинялись только главному магистрату, и городское население было исключено из ведения воевод. Вскоре был введен Табель о рангах (24 января 1722 г) это было важным шагом в складывании бюрократического аппарата, формировании иерархии служилых чинов[10].

После смерти Петра I система территориального управления продолжала трансформироваться. И если губернско-провинциальная система осталась практически без изменений, то значительно большим изменениям была подвергнута система местных учреждений. В 1727 г. была, в сущности, ликвидирована петровская система местных учреждений, а воевода получил фактически единоличную власть. Перестройка 1727 г. установила строгую последовательность подчинения: уездный воевода зависел только от провинциального воеводы, а последний подчинялся только воеводе губернскому. Это была уже более строгая иерархия. Центром административно-территориальной структуры, основной ячейкой на местах после 1727 г. стала губерния [5].

Число губерний продолжало понемногу увеличиваться [8]: в 1727 г. были образованы Белгородская и Новгородская губернии, в 1744 г. – Выборгская и Оренбургская, в 1764 г. – Иркутская, Новороссийская, Малороссийская, в 1765 г. – Слободско-Украинская, в 1772 г. – Могилевская и Псковская, наконец, в 1775 г. была образована новая Азовская губерния, а земли войска Донского получили особый статус[5]. Таким образом, к моменту начала новой губернской реформы число губерний уже увеличилось до 23; провинций же было 65, уездов – 276.

Коренные преобразования в территориальном управлении были произведены при Екатерине II. Печальный опыт торопливости, проявленной при проведении петровской реформы, был учтен, поэтому осуществление преобразований растянулось на десятилетие, с 1775 до 1785 г. Губернская реформа Екатерины II стала крупнейшим шагом вперед в развитии четкой и осмысленной структуры управления территориями.

При формировании новых губерний во главу угла был поставлен принцип примерного равенства в численности населения (воспринимавшегося, прежде всего, естественно, как налогоплательщики). Екатерина II установила примерные размеры губерний от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20-30 тыс., с неизбежными отклонениями в северных и восточных районах в сторону уменьшения населенности.

Вторым по важности критерием выступало развитие путей сообщения. Необходимо было иметь прямые дороги, во-первых, из столицы в губернские центры, а во-вторых, из губернских центров – в уездные, чтобы можно было достаточно быстро отмобилизовать войска в случае войны или мятежа. [2].

В итоге сложилось двухчленное административно-территориальное деление «губерния – уезд», с примерно одинаковым (вокруг десяти) количеством уездов на каждую губернию.

По реформе 1775 г. город стал самостоятельной административной единицей. В 1789 г. были введены городские полицейские управы. Теснейшим образом с губернской реформой были связаны и преобразования центральных учреждений.

В целом система местных губернских учреждений оказалась настолько прочной, что просуществовала вплоть до 1861 г., а в некоторых существенных деталях и до 1917 г. Количество губерний и областей на протяжении XIX в. росло практически лишь за счет приращения территорий империи.

После воцарения Павла I екатерининская система губерний была пересмотрена, 13 губерний было ликвидировано сразу, многие другие перекроены и переименованы. В итоге осталась 41 губерния.

Реформы, проведенные Александром I, вошли в историю как, "эпоха либерализма". Они способствовали приспособлению старых порядков к новым условиям и тем самым укрепляли абсолютизм. Первоочередной мерой этих новаций стало совершенствование государственного аппарата, замена изжившей себя коллегиальной системы управления [8].

Александр I восстановил с некоторыми изменениями екатерининскую систему административно-территориального деления. Однако создание в 1802 г. министерств означало, помимо всего прочего, и возврат к строго централистской системе управления, лишение губернаторов и городничих тех зачатков самостоятельности управления, которые предполагала екатерининская реформа. Было ликвидировано представительство губернаторов в центральных органах власти, а сами губернаторы оказались подчинены напрямую даже не императору, а министру внутренних дел [3].

На протяжении второй четверти XIX в., т.е. в период правления Николая I количество губерний почти не изменялось (появились лишь Ковенская в 1842 г. и Самарская в 1851 г.), но зато заметно изменился их состав, уточнялись границы губерний: уезды переходили из одних губерний в другие, и тем самым устранялись многие недостатки губернской системы, заложенные при ее реформировании в 1775-85 гг.

В 80-е гг. XIX в., после русско-турецкой войны и завоевания Средней Азии, закончилось территориальное формирование Российской империи и новых приобретений у России уже не было. Территориальное расширение пределов империи закономерно повлекло за собой и усложнение структуры административно-территориального деления. Новые губернии и области в этот период появлялись исключительно на окраинах империи: проводилось неоднократное административное переустройство в Сибири, Средней Азии и на Кавказе.

К началу ХХ в. в административном отношении Россия делилась на 78 губерний, 18 областей (в основном на окраинах империи) и остров Сахалин.