До середины 80-х гг. XIX в. дальневосточные территории входили в состав генерал-губернаторства Восточной Сибири. Идея их административного обособления была выдвинута еще в 1860 г. графом Н.Н. Муравьевым-Амурским (см. рис. 2.1). Но потребовалась почти четверть века постоянных дебатов в правительственных кругах, пока в 1884 г. на административной карте России появилось Приамурское генерал-губернаторство [4].

Рис. 2.1. Граф Муравьев-Амурский Н.Н. 

В определении административного устройства края местные власти сразу же столкнулись с целым рядом проблем, существовавших во всей системе государственного управления России. Это отсутствие четко определенного соотношения отраслевого и территориального принципов в управлении, нескоординированность в действиях как центральных, так и местных ведомственных учреждений, нерешенность на центральном и региональном уровнях проблемы "объединенного правительства", отсутствие наверху и на местах ясного понимания, в какой степени допустима на окраинах децентрализация власти. В правительстве отсутствовало единство взглядов не только на содержание политики на Дальнем Востоке, но не было даже ясного представления о социально-экономическом и политическом статусе региона в составе Российской империи. Отдаленный от центра, огромный и слабозаселенный край не имел ни четкого внутреннего административно-территориального деления, ни твердо установленных внешних границ. В условиях слабой информированности о положении дел на Дальнем Востоке, а также при хроническом недостатке средств на его освоение центральное правительство было вынуждено допускать значительную самостоятельность местной администрации в управлении.

Общие недостатки, присущие дальневосточному управлению, ясно выявились уже на стадии обсуждения проекта создания Приамурского генерал-губернаторства. Осложнение отношений России с Англией, Японией и Китаем на Дальнем Востоке заставило Военное министерство более энергично настаивать на укреплении административной власти в этом регионе. Специально созданное по этому поводу в 1883 г. межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова должно было обсудить комплекс проблем, связанный не только с упорядочением административного устройства края, но и определить меры по укреплению военно-политических и экономических позиций России на Дальнем Востоке.

Однако Особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, "по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности". Эта самостоятельность необходима не только от Петербурга, но и Иркутска, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.

Несообразность зависимости Дальнего Востока от Иркутска более всего представлялась именно в военном отношении. Основные сухопутные войска и флот оказывались на огромном удалении от центра военной и административной власти края. Такое положение негативно сказывалось и на развитии торговли и промышленности, сосредоточенной на Амуре и на побережье Тихого океана. Нужно было наделить главу дальневосточной администрации и некоторыми дипломатическими правами в отношении Китая и Японии. Остро стоял вопрос о хозяйственном освоении Дальнего Востока. Местная администрация предельно ясно формулировала эту потребность: "... Нужен нам этот край или не нужен? И если нужен, то должно, не теряя времени, обратить самое серьезное внимание на его нынешнее состояние, нужды и потребности и начать удовлетворение их немедленно и радикально".

Но в вопросе о значении Дальнего Востока для России среди петербургских сановников не было единства. Нередки были определения этого региона как колонии, отличающейся от таковых же западноевропейских стран только наличием непрерывного сухопутного сообщения. Министр государственных имуществ М.Н. Островский, как бы отказывая этому краю в своем ведомственном внимании (а именно это министерство было призвано заниматься вопросами его заселения), заявляя в Особом совещании, что "на первый план должны быть поставлены интересы политические и военные, которые и вызвали усиленное внимание правительства на эту окраину для закрепления ее за нами, и потому взгляд министров военного и иностранных дел должен иметь в данном случае решающее значение".

Рис. 2.2. Адмирал К.Н. Посьет

Министр путей сообщения адмирал К.Н. Посьет (см. рис. 2.2) предлагал совершенно иной подход: "Смотря на эту страну как на колонию, необходимо по примеру других государств, владеющих колониями, прежде всего позаботиться о гражданском ее развитии, а не ставить на первый план интересы военные и политические. Если же в крае разовьется гражданская и экономическая деятельность, то он будет силен и в военном отношении". Поэтому Посьет предлагал разделить высшую военную и гражданскую власть в крае, назначив генерал-губернатором гражданское лицо, а в руках "военного генерала" оставить командование войсками. По сути, в этих позициях двух министров отразились два противоположных взгляда на методы региональной политики.

Приоритет в определении дальневосточной политики стремилось отстоять прежде всего Морское министерство. Управляющий Морским министерством И.А. Шестаков на одном из заседаний Особого совещания заявил, что только на Тихом океане российский флот имеет свободный морской выход, дающий "возможность борьбы с противниками нашими в Европе". Ссылаясь на авторитет гр. Н.Н. Муравьева-Амурского, он настаивал на выделении из Восточно-Сибирского генерал-губернаторства одной только Приморской области (с центром во Владивостоке), поставив ее военного губернатора в исключительную зависимость от Морского министерства. В своем дневнике Шестаков отмечал в связи с этим: "... Вопрос о делении Сибири очень интересует меня. Я вижу в нем будущее не только флота, но России...". Схожую позицию занял и специально приглашенный в особое совещание соратник Муравьева-Амурского бывший приморский губернатор П.В. Казакевич. Он напомнил, что Амур занимался не для переселения туда избытка населения из Европейской России или чтобы "заботиться в пустынных и диких местах о защите границы", и не для сбыта там мануфактурных изделий Восточной Сибири, которых у нее нет, а с целью "выйти из весьма стесненного положения, в котором мы находились на окраинах нашего Восточного поморья". Он имел в виду то, что действия англо-французской эскадры во время Крымской войны показали уязвимость размещения российского флота на Камчатке, которая фактически отрезана от материка. По его мнению, также было бы вполне достаточным выделить одну Приморскую область и повысить статус ее губернатора.

Шестаков, не получив серьезной поддержки в Особом совещании, попытался привлечь на свою сторону брата царя генерал-адмирала вел. кн. Алексея Александровича. Об этом свидетельствует весьма красноречивая запись в дневнике, датированная 13 июня 1883 г. (накануне заседания Особого совещания 18 июня): "Сообщил вел. кн. Алексею Александровичу свой взгляд на предстоящую конференцию по административному делению Восточной Сибири. Говорит, что армейцы не согласятся, чтобы приморский край перешел в морские руки. Нужно предложить, чтобы зависел от генерал-адмирала, как прежде все берега во Франции от него зависели". Не соглашался Шестаков и с включением в Приамурское генерал-губернаторство Забайкальской области. На заседании 18 июня 1883 г. он прямо заявил, что отрыв Забайкалья от Иркутска создаст искусственную преграду "для скрепления его с ядром государства". Кроме того, считал он, в Иркутске находится "центр всей промышленной и торговой деятельности Забайкалья; там же группируются интересы золотопромышленности; связи же его с Амурским краем слабы и ничтожны". Желая привлечь на свою сторону начальника Главного тюремного управления МВД М.Н. Галкина-Враского, Шестаков упомянул и о том, что выделение Забайкальской области из состава Восточно-Сибирского генерал-губернаторства отрицательно скажется на постановке тюремно-каторжного дела.

Но Галкин-Враский не поддержал Шестакова. Он заявил, что хозяйственное развитие нового генерал-губернаторства будет невозможно без более развитой в экономическом отношении Забайкальской области. В неурожайные годы только Забайкалье сможет снабжать хлебом Приамурский край. Не придавал он большого значения и экономическим связям с Иркутском. По его словам, "стоит перенести генерал-губернаторское управление из Иркутска, и те ничтожные связи с ним Забайкалья, которые ныне существуют, будут совсем порваны, за исключением Верхнеудинского района". В Забайкалье находятся значительные воинские силы, столь необходимые для охраны китайской границы. Не представит особых осложнений и управление каторгой, так как и теперь оно фактически находится в руках забайкальского военного губернатора. Кроме того, в будущем проектируется сосредоточить каторгу в основном на Сахалине. Раздосадованный Шестаков записал 21 июня 1883 г.: "Спор об административном делении Сибири. Я бросал камни в Галкина и не согласился с общим взглядом".

Вопрос о Забайкальской области стал предметом специального обсуждения на Особом совещании 10 января 1884 г. И на этот раз Шестаков остался фактически в одиночестве. Большинство членов совещания настаивало на включении Забайкалья в состав нового генерал-губернаторства, что, по выражению министра внутренних дел Д.А. Толстого, крайне необходимо, так как "Амурский край доныне представляет еще в общем, пустыню, для которой Забайкалье может служить житницей". А член Государственного совета М.Е. Ковалевский вообще считал, что "вопросы экономические имеют второстепенное значение", главное - соединить охрану границы с Китаем в одних руках. Эта позиция совершенно игнорировала интересы собственно забайкальского населения, которое отнеслось к этой мере в основном отрицательно, обвиняя правительство в том, что оно пожертвовало "громадною областью с полумиллионным населением" в пользу "высших государственных соображений".

Более того, большинство членов Особого совещания признало и Приморскую область слишком великой по размерам и разнородной в социально-экономическом отношении, что чрезвычайно затрудняет управление. Поэтому предлагалось разделить ее на две самостоятельные области: Камчатскую (Камчатка, Сахалин и Командорские острова) и Уссурийскую (г. Владивосток и Уссурийский край), а оставшуюся часть присоединить к Амурской области. При этом особое внимание правительство должно сосредоточить на Южно-Уссурийском крае, как имеющем наибольшее военно-политическое и колонизационное значение. Центром нового генерал-губернаторства проектировалось сделать Благовещенск, в котором, по утверждению Галкина-Враского, "независимо от центрального положения" имеются здания для первоначального размещения генерал-губернаторского управления. Против Благовещенска решительно возражал только Шестаков, считая, что административным центром должен быть Владивосток "как средоточие военно-морской деятельности будущего генерал-губернаторства". Впрочем, члены Особого совещания на Благовещенске особо не настаивали, полагая, что генерал-губернатор в будущем сам выберет город для своей резиденции.

Однако Государственный совет, куда вопрос о Приамурском генерал-губернаторстве перешел после обсуждения в Особом совещании, более осторожно подошел к планам административно-территориального переустройства Дальнего Востока. Согласившись на включение в новое генерал-губернаторство Забайкальской области, с переделом Приморской области решили не спешить. Очевидно, сыграла свою роль неуступчивость Шестакова. В его дневнике о заседании Государственного совета 26 мая 1884 г. имеется запись: "Я опоздал и потребовал, чтобы военное губернаторство в Уссурийской области было соединено с главным командирством. Обручев (Н.Н. Обручев, начальник Главного штаба. - А. Р.) воспротивился, но я настаивал. Решили не делать теперь, как представляет Толстой (министр внутренних дел. - А. Р.), а представить генерал-губернатору решить вопрос ответом: Defere et pas encore perdu. Но военные хотят всем завладеть. Поможет ли мне Алексей (вел. кн. Алексей Александрович. - А. Р.) отстоять".

Об этом заседании содержатся сведения и в дневнике государственного секретаря А.А. Половцова: " В соединенных департаментах (законов и государственной экономии. - А. Р.) обсуждение проекта Приамурского генерал-губернаторства. Неполнота сведений поразительна. Решено назначить генерал-губернатора (бар. Корфа), а уже ему предоставить сделать подробное представление об атрибутах своей должности и в особенности территориально-административной перетасовке".

16 июня 1884 г. было образовано Приамурское генерал-губернаторство, в состав которого вошли Забайкальская, Амурская и Приморская области, а также Владивостокское военное губернаторство (существовало в 1880-1888 гг.). Административным центром стала Хабаровка, переименованная в 1893 г. в город Хабаровск. Одновременно Восточно-Сибирский военный округ был разделен на Иркутский и Приамурский.